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                        礦產資源法治建設步入新征程

                        【信息來源:中國自然資源報 】 【作者:法規研究所】 【發布時間:2021-10-12】 【預覽:

                        礦產資源所有權人和礦業權人的權利保護與義務履行

                        □ 李海婷

                        礦產資源所有權人的權利與義務

                        礦產資源所有權人的權利包括:分級分類管理礦產資源;對重要礦產資源實行特殊保護;實行地質調查制度和重要礦產資源儲備制度;實行礦產資源儲量管理和統計、地質資料統一匯交管理和利用等制度;編制礦產資源規劃,對礦產資源保護、勘查和開采的總量、結構、布局等作出安排。

                        礦產資源所有權人的義務包括:加強礦產資源保護工作,保障礦產資源合理開發利用,禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞礦產資源;保障采礦權人開采礦產資源的合法權益;鼓勵礦產資源勘查開發的科學技術研究,推廣先進技術;保障民族自治地方的利益。

                        礦業權人的權利與義務

                        一是探礦權人的權利與義務。權利包括:按照勘查許可證規定的區域、期限、工作對象進行勘查;在勘查作業區及相鄰區域架設供電、供水、通訊管線,但不得影響或者損害原有的供電、供水設施和通信管線;在勘查作業區及相鄰區域通行;根據工程需要使用土地;依法取得勘查作業區內新發現礦種的探礦權;依法取得勘查作業區內礦產資源的采礦權;自行銷售勘查中按照批準的工程設計施工回收的礦產品,但是國務院規定由指定單位統一收購的礦產品除外;依法轉讓探礦權。義務包括:在規定的期限內開始施工,并在勘查許可證規定期限內完成勘查工作;向勘查登記管理機關報告開工等情況;按照探礦工程設計施工,不得擅自進行采礦活動;在查明主要礦種的同時,對共生、伴生礦產資源進行綜合勘查和評價;編寫礦產資源勘查報告,提交有關部門審批;按照國務院有關規定匯交礦產資源勘查成果檔案資料;遵守有關法律法規關于勞動安全、土地復墾和環境保護的規定;勘查作業完畢,及時封、填探礦作業遺留的井、硐或者采取其他措施,消除安全隱患。

                        二是采礦權人的權利與義務。權利包括:按照采礦許可證規定的開采范圍和期限從事開采活動;自行銷售礦產品,但是國務院規定由指定的單位統一收購的礦產品除外;在開采范圍內建設采礦所需的生產和生活設施;根據生產建設的需要依法取得土地使用權;法律法規規定的其他權利;依法轉讓采礦權。義務包括在批準的期限內進行礦山建設或者開采;有效保護、合理開采、綜合利用礦產資源;依法繳納資源稅費;遵守國家有關勞動安全、水土保持、土地復墾和環境保護的法律法規;接受自然資源主管部門和有關主管部門的監督管理,按照規定填報礦產儲量表和礦產資源開發利用情況統計報告。

                        完善礦業權人權利保護制度

                        礦業權人的權利保護制度還不夠完善,如民事訴訟手段缺位,缺少對礦業權人權利保護的具體措施和手段;法規規定的探礦權期限較短;未明確規定勘查許可證、采礦許可證被吊銷后如何保護礦業權人的物權權益;未明確如何補償礦業權人因政策原因導致礦業權不能延續所遭受的損失。需要在法律法規中完善對礦業權人權利保護實質性內容的規定。如補充完善解決礦業權人糾紛的法律方式,加強民事訴訟等尋求法律救濟的保護手段,延長探礦權期限;同時還需要明確礦業權的物權地位,規范礦產資源勘查開采行政行為。

                        礦產資源勘查開采監管制度改革進入“深水區”

                        □ 姜琳

                        監督管理貫穿于礦產資源勘查開采全過程,我國礦產資源勘查開采監管制度體系正逐步完善。按照黨中央、國務院對深化“放管服”改革的要求,勘查開采監管制度改革步入“深水區”。

                        監管制度體系逐步完善

                        一是從法律法規層面構建監管制度?!兜V產資源法》明確了礦產資源勘查開采的監管主體及其職責,規定國務院礦產資源主管部門主管礦產資源勘查開采的監管工作。國務院有關主管部門協助國務院礦產資源主管部門進行監督管理工作,并將監管的內容和監管方式貫徹整部法律條文進行制度明確?!兜V產資源監督管理暫行辦法》明確了定期報告、定期檢查和礦產督察員三項制度,并將統計核實和現場檢查作為礦產資源監管的主要手段。

                        二是健全監管制度和創新監管手段。建立年度報告、實地核查、信息技術監測制度。2001年《關于加強礦產資源勘查開采監督管理工作的通知》建立礦產核查機制,健全報告制度。同年,衛片執法對地表的勘查開采情況進行全面監測。2015年《礦業權人勘查開采信息公示辦法(試行)》建立了信息公示制度。將勘查開采相關信息納入數據庫,并建立了隨機抽查、重點核查等制度。該類信息與我國建立的信用平臺相銜接,成為社會信用體系的一部分。

                        監管特點和難度對制度創新提出新要求

                        礦產資源監管呈現兩個特點:一是以互聯網技術為支撐,健全監管制度體系,提高了監管效率。3S技術(遙感技術、地理信息系統、全球定位系統的統稱)的應用,使衛片執法成為可能;勘查開采管理信息系統的使用,將礦業權人信用管理納入社會信用平臺,使大數據分析成為可能;遠程監控系統的應用,使實時監管成為可能;自然保護地勘界定標矢量數據庫的建立,使礦業權設立更加便捷。二是整合各類數據,完善信息公開機制,提升了監管效能。礦業權競爭性出讓、勘查開采信息公示、“雙隨機、一公開”抽查、衛片執法結果公開通報、自然保護地生態環境監測結果公示等,將監管置于陽光下和大眾視野下,強化了事中事后監管。

                        監管制度改革的方向

                        完善以信息技術為支撐的監管制度。利用大數據、云計算、人工智能等信息化手段,建立系統性監管網絡,強化信息公開,數據共享制度,推進礦業權人勘查開采信用信息共享交換平臺的統一建立,形成礦業權人和全社會共同參與監管的環境和機制,提升監管效率。開展地下固體礦山開采情況等監管制度研究。

                        實施差異化監管制度。傳統的礦產資源監管,更多地依靠經驗,對監管對象無差別地進行監管。應更多地依靠數據,針對不同監管對象的不同問題,采取不同的監管制度,以最小的監管投入獲得最大的效果,用以彌補各地監管力量的不足。監管對象、監管措施、監管投入的精準,要求所依靠的數據具有準確性、及時性、完整性。

                        外商投資礦業制度演化與走向

                        □ 唐宇

                        礦產資源勘查開采行業是我國吸引外商投資的重要領域。改革開放后,隨著國家對外開放方針的實施,礦業領域對外開放的范圍也在不斷擴大,我國對外商投資礦業設置了專門的管理制度,為擴大礦產資源領域對外開放與合作提供了極為有利的制度環境。

                        外商投資礦業立法歷程

                        一是對外商投資礦業專門立法。我國礦業首先在能源礦產領域開始外商投資立法工作?!秾ν夂献鏖_采海洋石油資源條例》明確了中國政府依法保護參與合作開采海洋石油資源的外國企業的投資、應得利潤和其他合法權益,依法保護外國企業的合作開采活動。外國合同者可以將其應得的石油和購買的石油運往國外,也可以依法將其回收的投資、利潤和其他正當收益匯往國外。

                        二是對外商投資礦業采取限制性管理制度?!秾ν夂献鏖_采陸上石油資源條例》規定了中國政府依法保護參加合作開采陸上石油資源的外國企業的合作開采活動及其投資、利潤和其他合法權益,國家對參加合作開采陸上石油資源的外國企業的投資和收益不實行征收。在特殊情況下,根據社會公共利益的需要,可以對外國企業在合作開采中應得石油的一部分或者全部,依照法律程序實行征收,并給予相應的補償。1995年《外商投資產業指導目錄》將外商投資產業分為鼓勵、限制和禁止三部分。鼓勵鐵礦、錳、銅、鋁、鉛、鋅礦的開采(不允許外商獨資),限制鎢、錫、銻、金、銀、稀土、鉑族、金剛石、天然寶石等礦產的勘探和開發,禁止放射性礦產等資源的勘探和開發。

                        三是健全鼓勵外商投資礦業制度?!兜V產資源法》明確了外商投資勘查、開采礦產資源,法律、行政法規另有規定的,從其規定?!兜V產資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》《探礦權采礦權轉讓管理辦法》確定在一般情況下對外商投資者或者中外合資、合作企業可以直接申請勘查許可證和開采許可證,對外商和內資同等對待。允許涉外非法人可以直接向國務院礦產資源主管部門申請礦業權?!蛾P于進一步鼓勵外商投資勘查開采非油氣礦產資源的若干意見》鼓勵外商在中國境內投資勘查開采非油氣礦產資源。允許外商在中國境內以獨資或者以與中方合作的方式進行非油氣礦產資源風險勘探,并可按照現行外商投資企業和外國企業有關規定享受國家的稅收優惠政策?!锻馍掏顿Y礦業勘查企業管理辦法》鼓勵有礦產勘查經驗或者礦業融資能力的外國投資者投資礦產勘查活動,鼓勵外商投資礦產勘查企業利用高新技術手段從事礦產勘查活動?!锻馍掏顿Y產業指導目錄》中礦產資源領域限制類、禁止類的條目不斷減少。在2011年《外商投資產業指導目錄》中,限制金、銀、鉑族、石墨、鋰礦等礦產開發,禁止鎢、鉬、錫、銻、螢石、稀土、放射性礦產的勘查開采。到2020年,《外商投資準入負面清單》中規定只對稀土、鎢、放射性礦產進行特別管理。

                        外商投資礦業制度走向

                        我國外商投資礦業制度不斷完善,但仍有不足,尤其是針對礦產勘查投資領域具有較高的投資風險和較長的投資回收期這一特殊性相關的法律制度和產業政策仍有進步的空間。應克服外商投資礦業制度目標的短期化,根據礦業投資領域的投資特點,出臺更多區別于其他產業的特殊性鼓勵制度。

                        “兩統一”背景下的礦產資源法治建設展望

                        □ 蓋靜

                        自然資源統一管理制度體系逐步健全

                        生態文明體制改革和自然資源部“兩統一”管理職責要求構建自然資源統一管理制度體系。建立空間規劃體系并監督實施,建立和實施自然資源統一確權登記制度,建立自然資源有償使用制度等,推進自然資源空間用途管制、確權登記和有償使用的法治化。相關法規政策相繼建立和出臺,《民法典》也規定了國家實行自然資源有償使用制度。

                        自然資源統一管理制度對礦產資源管理提出更高要求

                        自然資源統一管理有利于落實生態文明體制改革的基本原則,礦產資源作為自然資源的一個重要要素,在統一管理原則下,礦產資源資產及產權創新,礦產資源的所有權和使用權的界定和實現是關鍵,要求國家和各級政府及主管部門落實礦產資源所有者權利和管理者權力,落實中央地方事權和監管職責。在構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度中,要求礦產資源規劃要與空間規劃銜接,尤其在自然生態空間管制為基礎的要求下,礦業用地、空間生態環境擾動與修復治理、礦山閉坑規劃等制度都要與空間規劃相銜接。此外,應完善礦業權有償取得和有償使用制度,并做好物權登記,明確權利歸屬和保護,更好地實現礦產資源所有者權益,為健全自然資源統一確權登記做好制度支撐。

                        礦產資源法治建設展望

                        建立礦業權物權登記制度和健全礦產資源統計制度。將現有礦產資源勘查開采行政許可制度與礦業權用益物權登記制度相分離,明確礦產資源在出讓、轉讓、抵押等方面的民事權利關系。銜接礦業權用益物權登記,完善礦產資源統計制度。明確礦產資源統計和礦業權登記制度的區別和聯系,礦產資源統計是空間自然資源實體單元的質和量的變化和發展描述,是礦業權登記的基礎,礦業權登記是礦產資源的權利描述。礦業權登記的實體單元基礎數據應當與礦產資源統計數據相一致。

                        完善礦產資源管理與自然生態空間用途管制的銜接制度。一是完善礦產資源分類制度。以不同礦種在經濟、國防、生態等方面的重要程度確定分類,界定礦產資源在功能分區中的重要地位和用途,是礦產資源與用途管制銜接的基礎制度;二是建立礦產資源勘查開發不同時間和空間對周圍自然生態空間的擾動因素和擾動強度的分級評估制度。按照礦產資源種類在不同勘查級別和不同勘查開發方式中的擾動因素和強度進行分級,對周圍自然生態空間用途進行統籌評估,與空間用途管制制度相銜接。三是實施礦業用地法律制度。根據礦產資源勘查開采的特點構建礦業用地制度,既有利于落實空間規劃的用途管制,也有利于資源統籌利用和環境恢復;四是建立礦產資源生態閉坑管理制度。以國土空間功能分區為依據,建立貫穿整個礦山生命周期的生態閉坑管理制度。

                        完善礦業權有償取得制度,落實礦產資源有償使用制度。提高礦業權競爭出讓的范圍和程度,完善礦業權出讓合同制度,通過出讓合同約定,完善礦產資源所有權和使用權的實現方式。在現有出讓收益制度的基礎上,厘清礦業權出讓收益的內涵和邊界,明晰征收情形。合理確定探礦權占用費收取標準,建立與礦產品價格變動和經濟發展需要相適應的可調節采礦權占用費標準。

                        走向成熟的自然資源法律體系

                        □ 王素萍

                        自然資源法律體系是調整人們在自然資源保護、開發、利用過程中發生的各種社會關系的法律規范的總稱。

                        自然資源法律體系建設情況

                        改革開放之后,以單門類立法組成的自然資源法律體系框架基本形成。1982年《憲法》明確了自然資源的公有性質,奠定了自然資源產權制度構建的基礎。1986年《民法通則》為自然資源的開發利用提供了私法調整的基本規則。1988年《憲法》明確了土地使用權可以依法轉讓,為土地市場的發展提供了基礎。此后,《森林法》《草原法》《土地管理法》《礦產資源法》《漁業法》《水法》《野生動物保護法》《領海及毗連區法》《野生植物保護條例》等陸續出臺。20世紀90年代,除了彌補以往的法律空白以外,更側重于已有法律的修改完善?!渡址ā贰恫菰ā贰锻恋毓芾矸ā肪M行了修改。2020年出臺的《民法典》更為自然資源開發利用提供了基本遵循和權利保障。自然資源產權制度進一步明確,有償使用制度、產權流轉制度、用途管制制度等各項制度逐步建立完善。

                        目前,我國已形成了以《憲法》《民法典》為基礎,以《土地管理法》《礦產資源法》《森林法》《草原法》《水法》《漁業法》《野生動物保護法》《海域使用管理法》《野生植物保護條例》等法律法規為主體,以《刑法》《資源稅法》《環境保護法》《水土保持法》《自然保護區條例》《不動產登記暫行條例》《自然資源行政處罰辦法》等相關法律法規和部門規章文件為補充,以地方自然資源法規規章為配套的自然資源法律體系。但是,無論是從體系自身的科學合理性,還是從統籌推進自然資源資產產權制度改革、加快完善社會主義市場經濟體制和落實自然資源部“兩統一”職責定位等要求來說,法律體系在結構和制度內容等方面還不完善、不健全,各單行法之間不協調、不銜接。

                        完善自然資源法律體系的建議

                        一是完善自然資源單行法的立法和修改。全面梳理和修改完善資源法律中涉及的各項重要制度,并厘清制度之間的內在和外在關聯,對自然資源各單行法律法規進行查缺補漏和修改完善。在野生植物資源管理方面,制定出臺野生植物保護法。在草原、水、海洋資源管理方面,盡快出臺落實相應行政法規。各地應根據本地區賦存的自然資源類型,加強地方立法工作,細化落實各上位法的有關規定。

                        二是構建系統化的自然資源法律體系。對自然資源各單行法及其法規規章進行體系化整合。在未來各單行自然資源法健全、運行成熟的情況下,考慮制定自然資源法典。

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                        中國自然資源經濟研究院

                        中國國土資源經濟

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